泰康另类投资规模超2900亿元

在山东和广州，大部分是工人。

为回应这一政治压力，国家必须缩小其集中性权力的范围，自我约束，建立保护私人产权、不滥用征税权的可信的承诺（credible commitment），【47】且要将私营经济吸纳、整合到它既有的政治框架中，以扩大统治的社会基础、强化执政的合法性。按照财力与事权相匹配的原则，科学配置各级政府的财力，增强地方特别是基层政府提供公共服务的能力。

【33】See Franz Schurmann, Ideology and Organization in Communist China, University of California Press, 1968. 【34】关于功能分殊，参见Niklas Luhmann, Theory of Society, Volume 2, Stanford University Press, 2013, pp. 87-108。［美］黄仁宇：《万历十五年》，三联书店1997年版。【53】预算能力的强弱，则进一步取决于三个要素：财政纪律（国家将开支控制在收入限度之内以确保财政可持续性的能力）、分配效率（依据各类政策的优先程度有效地分配稀缺的财政资源的能力）与服务／运作效率（以高性价比的方式向公众提供高质量公共服务的能力）。【15】John L. Campbell, An Institutional Analysis of Fiscal Reform in Post-communist Europe, 25Theory Society 45,49-50(1996). 【16】参见林毅夫：《中国经济专题》，北京大学出版社2012年第2版，第四讲。关于美国国会通过自身机构改革、设置国会预算办公室来增强预算编制和执行审查能力，参见John Marini, The Politics of Budget Control: Congress, the Presidency, and Growth of the Administrative State, Crane Russak, 1992, pp.177-178. 【81】例如，2014年中共中央政治局发布的《深化财税体制改革总体方案》指出，深化财税体制改革涉及中央和地方、政府和企业以及部门间权力调整，是一场牵一发动全身的‘硬仗，引自新华社：《中共中央政治局召开会议审议〈深化财税体制改革总体方案〉等》，http//www．gov．cn/xiwen/201406/30/contnt＿2710105．htm。

其三，由于细化的部门预算的缺乏，财政部门只能整块地将资金分配给各个部门，由后者自由支配，于是导致各部门拥有不受约束的二次预算分配权，行政首长和财政部门也难以评估、监督资金开支的具体使用去向。同时，向社会公开预算的举措也使得预算充当起人民的向导，帮助他们理解政府行为的特征和范围，为强化预算民主监督、责任政府奠定基础。【3】参见［德］韦伯：《支配社会学》，康乐、简惠美译，广西师范大学出版社2004年版，第183页。

市民社会自治程度尚不发达，社会利益群体的组织化程度不高，难以在国家的政治决策过程中作出利益表达。【13】参见杨之刚：《公共财政学：理论与实践》，上海人民出版社1998年版，第280页。【79】参见韦森：《国家治理体制现代化：税收法定、预算法修改与预算法定》，商务印书馆2017年版，第173—175页。【39】郑毅：《宪法文本中的中央与地方关系》，《东方法学》2011年第６期，第48页。

例如，美国20世纪初进步主义时代在纽约市展开的预算改革运动，即针对此前各部门的预算分散之弊，改革后的预算制度通过单一的预算文件来详细界定政府内部的功能、责任和权力关系，从而将政府整合集中为一体。然而，纵向财政关系层面，由于工业增长率下滑、国有经济不景气、快速增长的私营经济对财政缺乏贡献、地方优惠政策对税收减免有任意性等多种原因，【20】在1994年前中央政府的汲取能力持续减弱，因而其宏观经济调控能力也随之被削弱。

【8】总而言之，在帝制时期，中国的国家财政规模仅占其整体经济的一小部分的一小部分，其政府收入从未超过国内生产总值的5％，【9】即使在民国的巅峰时期，也未超过8．8％。【71】李岚清：《健全和完善社会主义市场经济下的公共财政和税收体制》，《人民日报》2003年2月22日第2版。在此逻辑之下，地方自主权很难在宪法层面得到保障。集中化体现在，原本分散无序的各个政府部门被国家预算这一财政管理规划文件有机地连为一体，整合为一个内在一致、相互联系而单一（unitary）【57】的行政体制。

其三，由于细化的部门预算的缺乏，财政部门只能整块地将资金分配给各个部门，由后者自由支配，于是导致各部门拥有不受约束的二次预算分配权，行政首长和财政部门也难以评估、监督资金开支的具体使用去向。先中央集权，后发展有限的地方分权。【70】这一系列支出改革强化了制度体系内部的预算集中控制。【42】1993年11月中共十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提及：把现行地方财政包干制改为在合理划分中央与地方事权基础上的分税制、按照统一税法、公平税负、简化税制和合理分权的原则，改善和完善税收制度。

完善人大的预算初步审查制度，财政部门应在人代会举行的四十五日前（省级以下为三十日）将预算草案初步方案交由财政经济委员会进行初审（第44条），由后者向人大主席团提交审查结果报告（第49条），以便为人大代表会议的正式审查奠定基础，且决算草案亦设置相似的初审程序（第78条）。各地的参与式预算试验只能间接弥补这一缺陷，其民意表达碎片化的特征决定了无法取代代议制的日常功能。

然而，国家的生产效率是非常低的，因为计划经济体制既无法有效地配置资源，也无法在工农业生产过程中建立高效的激励和监督机制。在帝制时代，国家的管辖范围往往止于县级（皇权不下县），而更基层的农村社会秩序则主要由地方精英（宗族与乡绅）依据乡约族规维持。

其中，基础性权力的发展主要依赖于行政体制的完善，通过行政管理的科学理性化，实现全面控制权力体制、渗透社会并有效执行政策技术性目标，因此在中央行政权主导之下，改革的难度相对较低。【30】Michael Mann, States, War, and Capitalism: Studies in Political Sociology, Blackwell, 1988, p. 5.事实上，历代皇权不同程度地受到相权、官僚制和政治惯例的牵制，参见钱穆：《中国历代政治得失》，三联书店2001年版。【33】See Franz Schurmann, Ideology and Organization in Communist China, University of California Press, 1968. 【34】关于功能分殊，参见Niklas Luhmann, Theory of Society, Volume 2, Stanford University Press, 2013, pp. 87-108。【49】其次，私营经济的壮大加速了对宪法和法律修改。另一方面，它也提供非公共物品，例如组织生产活动、向本单位的成员提供终身的社会福利。【56】这一过程中存在集中化与理性化两大趋势。

例如，在有了细化的部门预算后，才能对各个职能领域的政府部门活动作出更清晰的评估。他从职能分工引起的各群体之间相互依赖性来解释这一过程：职能分工的日趋细密导致人际关系愈发密切，相互间依赖于他人的服务和职能行使，在这种情况下，仅有利于少数人的利益分配机制变得愈加不可能，因此，垄断总是朝着有利于整个人际网络的方向上调整。

该条几乎没有任何实施的技术可能，意义主要在于对宪法中其他关于中央和地方关系的条款提供基础性指导。近年来国内史学界对古代中国政体可否归为专制主义的讨论，可参见侯旭东：《中国古代专制说的知识考古》，《近代史研究》2008年第４期。

因为缺乏统一而集中化的国库账户体系，公共资金分散于千百个机关部门所开设的银行账户内，故而各部门可独立进行支付和采购，而无中央预算机构的事先或事后监督。这两条主线（两者）也暗合国家的基础性权力和集中性权力在财政预算领域的分野。

【50】对私有财产的公法保障的缺失，造成公民私有财产经常受到地方政府以税收、收费和强行拆迁等方式的侵犯，以致私产拥有者缺乏安全感，向国外转移财产，或进行短视的商业行为。于横向层面，改革增强了部门预算的全面性与公开度，《预算法》等规范也设置了更细化的预算审议程序（尤其是初审程序的新设），同时改善了预算执行管理体系和绩效评估模式。从激励机制上看，行政内部的理性化改革有利于领导者集中控制，因而相对容易。【24】同上书，第124—125页。

【41】郑毅：《宪法文本中的中央与地方关系》，《东方法学》2011年第6期，第47页。然而，在限制国家集中性权力的财政制宪民主一维，改革成效则颇为有限。

另外，1999—2007年之间各种所有制成分的税收贡献，参见马骏：《治国与理财：公共预算与国家建设》，三联书店2011年版，第22页，表1，其中2007年的统计结果与图2非常接近。相反，埃利亚斯考察中世纪到现代早期欧洲国家形成轨迹中垄断与 统治的关系，发现垄断的性质呈现从私到公的特征变化。

人大预算审议缺乏具体辩论程序规则、没有预算修正权（只能整体通过或否决）、会期短（全国人大审议预算的时间只有半天，地方人大相对略长）、人大代表非专职化、非竞争性选举产生故而民意代表性不足、人大的预算工作辅助机构专业人员少（缺乏预决算审查、政策分析的能力）。对于这些中介掮客（middlemen）在田赋征收中的功能描述，参见［美］曾小萍：《州县官的银两：18世纪中国的合理化财政改革》，董建中译，中国人民大学出版社2005年版，第一章。

【48】这些非正式实践促使国家调整既有的正式制度。正如图2所示，在1978—1984年间，税收收入仅占国家预算收入的一部分，其余部分则来自国有的工业和农业部门。【47】英国光荣革命后通过财政制度改革强化议会、限制王权，建立起此种承诺，参见Douglass C. North Barry R. Weingast, Constitutions and Commitment: The Evolution of Institutions Governing Public Choice in Seventeenth-Century England, 49The Journal of Economic History 803, 815-819 (1989). 【48】马骏：《治国与理财：公共预算与国家建设》，三联书店2011年版，第42页。【1】由于乡村行政机构的缺位，为了能够及时地将向中央上交其所摊派的捐税收入配额，县官高度依赖于中介掮客（胥吏与乡绅）深入乡间完成征税任务，类似于欧洲现代民族国家早期所采用的包税制。

有海外学者甚至认为中国地方政府对其辖区内的经济事务事实上享有充足的自主权，而将其称为事实联邦制或中国式财政联邦制。【17】财政部：《中国财政统计1950—1985》，中国财政经济出版社1985年版，第152—153页。

税收制度不健全、不完善，不利于发展方式转变、社会公平和市场统一。纵向权力分配是一项长期而艰巨的任务，但目前所确立的划分原则有助于减少央地权力的重合区域。

作者简介：吴良健，法学博士，中国政法大学法学院宪法学研究所讲师。从清末到新中国成立初期，国家不断深入基层社会，财政汲取能力大为提升，改革开放后，中国财政民主问责的诉求增强，因而改革的重心是转变政府职能，并提高供应公共服务的基础性能力，从而建立一个权力制约、功能分殊的权力架构。